Niet eerder werden de effecten van burgerparticipatie op toezicht zo grondig onderzocht. Vier onderzoekers bestudeerden het toezicht van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en Toezicht Sociaal Domein terwijl die experimenteerden met burgerbetrokkenheid. Ze concludeerden: burgers bieden toezichthouders nieuwe perspectieven, maar of die het toezicht ook daadwerkelijk beïnvloeden hangt af van hoe de toezichthouder deze benut.
Burgerparticipatie is er in veel vormen en maten. Van individuele participatie – zoals de consument die een klacht indient – tot collectieve, bijvoorbeeld een bewonersvereniging die klachten over geluidsoverlast van een snelweg bundelt en bespreekt met de Inspectie Leefomgeving en Transport. Verder kan participatie proactief vanuit de toezichthouder plaatsvinden, zoals de Onderwijsinspectie die ouders en leerlingen uitnodigt om mee te denken. Maar het kan ook reactief zijn, zoals wanneer de NVWA een gesprek zou organiseren met een groep consumenten die ziek is geworden na het eten van een product.
Burgerparticipatie kan het vertrouwen in toezicht vergroten, omdat burgers zien dat hun mening ertoe doet.
Welke vorm de participatie ook heeft, het idee is dat burgers hun ervaringen en kennis delen, zodat toezichthouders een breder en onafhankelijker perspectief krijgen. Dit kan helpen voorkomen dat ze te verstrengeld raken met de belangen van hun ondertoezichtstaanden. Daarnaast vergroot burgerparticipatie mogelijk het vertrouwen in toezicht, omdat burgers zien dat hun mening ertoe doet. Tot slot kan burgerparticipatie toezicht effectiever en relevanter maken, als het toezicht zich hierdoor meer kan richten op de behoeften vanuit de samenleving.
Unieke vorm van onderzoek
“Zowel vanuit de politiek als het publieke debat is er regelmatig druk om meer burgerparticipatie binnen toezicht te creëren. Dit was mede de reden voor de IGJ en Toezicht Sociaal Domein om een aantal jaren geleden te experimenteren met verschillende vormen van zulke participatie”, vertelt Bert de Graaff. Hij is onderzoeker bij Erasmus School of Health Policy & Management. Bij vier van de burgerparticipatie-pilots die de IGJ en TSD tussen 2009 en 2018 opzetten, waren hij en zijn collega’s nauw betrokken (zie kader).
“Wij waren als onderzoekers ingebed in het toezicht van de IGJ en TSD. Dat betekende dat wij in nauw contact stonden met de inspecteurs en hun leidinggevenden, meegingen op inspectiebezoeken en zelf ook onderdeel uitmaakten van de pilot. Zo’n aanpak is bijzonder binnen het onderzoek naar toezicht. Dat dit mogelijk was, danken we aan de hechte samenwerking die wij als faculteit tot 2015 hadden met beide toezichthouders via de Academische Werkplaats Toezicht.”
De vier burgerparticipatieprojecten van de IGJ en TSD
Onderzoekers Bert de Graaff, Suzanne Rutz, Annemiek Stoopendaal en Hester van de Bovenkamp werkten mee aan onderstaande pilots. Rutz werkte ook als inspecteur bij de IGJ en TSD.
1. Kwaliteitszorg voor kinderen die in armoede leven
TSD startte in 2009 een thematisch onderzoek naar de hulp en ondersteuning voor jongeren die in armoede opgroeien. TSD wilde hierbij ook het perspectief van de jongeren zelf meenemen en deed dat door 43 jongeren van 10 tot 19 jaar te interviewen. Uit de interviews bleek dat jongeren andere aspecten van goede hulp en ondersteuning noemden dan de inspectiecriteria. Jongeren wilden bijvoorbeeld snel, praktische oplossingen voor het probleem dat zij aandroegen, terwijl de inspectie het vooral belangrijk vindt dat hulp- en zorgverleners kijken naar achterliggende problemen en onderliggende oorzaken.
De onderzoekers concludeerden dat inspecteurs de mening van jongeren vooral gebruikten als die aansloot bij hun eigen oordeel. Als de mening van jongeren verschilde, noemden inspecteurs die wel in hun rapport, maar bijvoorbeeld als iets waar de organisaties die de hulp boden rekening mee moesten houden. Inspecteurs pasten hun inspectiecriteria niet aan en bleven daarmee dicht bij de professionele richtlijnen voor goede hulp.
2. Mystery guests
De IGJ rekruteerde ouderen van een ouderenbond om als mystery guest verzorgingshuizen te bezoeken. Doel was dat zij net als inspecteurs ook de zorg gingen beoordelen. Ze kregen training in interview- en observatietechnieken en bezochten twintig zorginstellingen. De positieve ervaringen van de mystery guests verschilden van de kritische rapporten van de inspecteurs. De ouderen hadden meer oog voor zaken als sfeer, terwijl inspecteurs meer keken naar veiligheidsrisico’s. Dit gaf de IGJ de mogelijkheid het idee van wat goede zorg is te verbreden. Inspecteurs besloten deze bevindingen van de ouderen ook op te nemen in hun rapporten, wat zorginstanties positief verraste.
3. Ervaringsdeskundigen
Als vervolg op het experiment met de mystery guests rekruteerde de IGJ zeven ouderen met eigen ervaringen in de ouderenzorg. Zij kregen ook weer training in rapporteren en observeren en gingen met inspecteurs mee op twintig onaangekondigde inspectiebezoeken. Door de training lag de nadruk op objectiviteit, wat de inspecteurs belangrijk vonden. En hoewel de pilot juist de unieke, subjectieve kijk van cliënten op de kwaliteit van ouderenzorg moest opleveren, gebeurde dit op grond van hun training maar zeer beperkt. Hierdoor werden deze ervaringsdeskundigen eerder een soort tussenpersonen en bleef hun impact beperkt tot citaten in de inspectierapporten die dienden ter illustratie van observaties van de inspecteurs.
4. Participatie in calamiteitenanalyse in de GGZ
Bij deze pilot werden burgers niet direct betrokken bij toezicht. Toch is deze opgenomen in de overkoepelende analyse, omdat inspecteurs wél beoordeelden of ggz-aanbieders cliënten en familie voldoende betrokken bij formele calamiteitenanalyses. Deze maken ggz-aanbieders na calamiteiten als agressie, suïcidepogingen of situaties waarin iets mis is gegaan in de zorg die tot schade bij cliënten hebben geleid en rapporteren ze vervolgens aan de IGJ.
De inspecteurs concludeerden dat cliënten en hun familie nauwelijks betrokken worden bij de analyse van calamiteiten, omdat zorginstellingen deze analyses als een taak voor professionals zien. In de ggz zijn er extra beperkingen zoals privacy, bekwaamheid van de patiënt en conflicten met familie. Veel familieleden lieten bovendien aan hun ggz-aanbieder weten liever meer betrokken te worden bij bredere zorgprocessen dan bij de analyses van calamiteiten of incidenten, omdat ze nog midden in de verwerking van de calamiteit zaten. De IGJ hield hier in hun werkwijze nog weinig rekening mee.
Lees meer over de vier pilots in het recente overkoepelende onderzoek: ‘Involving citizens in regulation: A comparative qualitative study of four experimentalist cases of participatory regulation in Dutch health care.’
Aannames over participatie toetsen
De vier afzonderlijke onderzoeken leidden tot een overkoepelend onderzoek naar pilots rondom burgerparticipatie in het zorgtoezicht. De Graaff: “Er wordt veel geschreven over het belang van burgerparticipatie, maar er wordt maar weinig onderzoek gedaan naar de effecten ervan op toezicht. Toen we vier afgeronde onderzoeken op dat gebied hadden liggen, bood dat dé kans om de ervaringen met en effecten van burgerparticipatie in zorgtoezicht te analyseren over een periode van bijna tien jaar.”
“Wij besloten twee aannames te toetsen. De eerste is dat burgerparticipatie helpt voorkomen dat er te nauwe banden ontstaan tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande. Het idee is namelijk dat burgerparticipatie het toezicht transparanter maakt. De tweede aanname is dat burgerparticipatie het toezicht nieuwe perspectieven geeft waardoor toezichthouders beter het algemeen belang kunnen dienen.”
Conclusies
De vier onderzoekers concluderen dat in de projecten de banden tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande niet zo intiem waren. Burgerparticipatie helpt vervolgens indirect te voorkomen dat er een te nauwe band ontstaat tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande. Dit werkt vooral zo doordat toezichthouders zich door burgers bewuster worden van hun aannames. Dat verkleint vervolgens de kans dat ze onbewust één belang – zoals dat van de ondertoezichtstaande – zwaarder laten wegen dan bijvoorbeeld het algemeen belang.
Verder concluderen de onderzoekers dat het burgerperspectief toezichthouders nieuwe inzichten geeft. En soms leiden die ook tot een aanpassing van hun normen en kaders. Dat de inspecteurs in de mystery guest-pilot (zie kader) ‘sfeer’ of welzijn van cliënten en mantelzorgers ook als criterium voor goede ouderenzorg opnamen, zijn daar voorbeelden van.
“Er wordt nog maar weinig onderzoek gedaan naar de effecten van burgerparticipatie op toezicht.”
De onderzoekers concludeerden ook dat burgerparticipatie vooral effectief is als toezichthouders burgers zo vroeg mogelijk in het proces betrekken. Zo bleek duidelijk dat de criteria en methoden voor de toezichthouder meestal al vaststaan. Valt de inbreng van burgers buiten die kaders, dan neigen inspecteurs die te negeren, terwijl juist in het reflecteren op de kaders en normen veel winst te behalen is. TSD is met deze onderzoeksbevinding aan de slag gegaan. In een pilot stelden zij de inspectiecriteria samen op met cliënten, in dit geval mensen met een verstandelijke beperking. Hiermee wonnen ze de innovatieprijs handhaving en toezicht van 2018.
Tot slot zien de onderzoekers ook dat effectieve burgerparticipatie vooral afhankelijk is van de inzet en flexibiliteit van de toezichthouder. Die moet dat praktisch goed organiseren én daarna durven reflecteren op de eigen aannames.
Hoe nu verder?
De Graaff gaat binnenkort met de IGJ in gesprek over wat de inzichten uit het overkoepelende onderzoek voor hun toezicht kunnen betekenen. Ook andere toezichthouders kunnen er volgens hem lessen uit leren. “Overweeg je om meer te doen met burgerparticipatie, maak dan eerst duidelijk waarom je dat wilt. Wat wil je bereiken met de nieuwe inzichten die burgerparticipatie kan opleveren? Hoe zorg je ervoor dat die nieuwe inzichten ook echt landen in het toezicht? Daarnaast moet je aanvullend ook nadenken of je de kennis, kunde én capaciteit in huis hebt, of kunt halen, om een burgerparticipatie-traject op te starten.”
“Het is nooit zinloos om aan burgerparticipatie te doen!”
Vervolgens is het ook belangrijk wíe je vraagt te participeren. “De ‘pure burger’ bestaat niet, iemand verhoudt zich altijd op een eigen manier tot de toezichthouder. Van heel betrokken burgers die erg kritisch zijn tot burgers die nog geen relatie tot de toezichthouder hebben. Wie het best past, hangt af van wat je wil bereiken.” De Graaff benadrukt ook nog: “Als je burgers betrekt, heeft dat vaak onbedoelde gevolgen. Zo kun je bijvoorbeeld veel leren over je eigen organisatie. Of participerende burgers kunnen mogelijk zelfs ambassadeurs voor je organisatie worden. Los van de uitkomsten kan ik daarom met zekerheid stellen: het is nooit zinloos om aan burgerparticipatie te doen!”
